改革开放以来，中山市以工业为支柱的产业发展创造了辉煌的成绩。上世纪80年代，中山以国有企业为基础的工业得到了快速发展，1989年，市政府将市属工业企业组建成12个名噪一时的“中山舰队”；90年代，中山凭借发达的工业化水平与南海、顺德、东莞并称为广东“四小虎”；1999年初，中山提出“工业立市”的发展战略，引导企业入园入区走产业集群发展之路；2000年以后，中山继续深化“工业立市”和“工业强市”的战略，形成了纺织服装、高新技术、包装印刷、电子、健康科技、五金制品、休闲服装、灯饰、牛仔服装、红木家具、家电、腊味食品等19个产业集群基地。2012年，15个专业镇实现生产总值1321亿元，占全市的60%。可见，工业在中山经济发展中起着“中流砥柱”的作用。中山改革开放的发展历程，就是工业化和城镇化快速发展的历程，中山的产业发展历程及中山市的城市性质和区域功能决定了工业是我市立市之本，工业是强市必由之路。然而我市近10年来，房地产业发展迅猛，在一定程度上挤压甚至严重影响了作为全市产业发展根基的工业发展。不论是土地、财政等资源配置方面，还是在发展战略导向上，都存在一定的偏颇，对我市产业转型升级发展造成了深远的负面影响。在此关键的转型发展时期，重新审视与高度重视以先进制造业为基础的工业强市与工业再造战略，显得尤为迫切和必要。
    现状与问题：
    近十年来，我市由于实施宽松灵活的房地产政策，尤其是非经营性用地转功能为经营性用地，主要是工业用地大量转功能为房地产开发用地，促进了我市经济上一轮略有病态的高速增长。据统计，2000-2013年我市约有5.5万亩工业用地转功能为商住地或商业地，其中大部分已经开发为房地产。同时，政府对土地一级市场调控力度也较弱，大量的土地进入市场，可以说土地供应严重透支，虽然其中一部分进入工业用地市场，一部分进入房地产用地市场。但不论是一级市场还是通过工业用地转功能为房地产开发用地的间接途径，导致全市房地产开发用地增长迅猛，而工业用地存量十年来几乎没有增加，直接导致我市的产业结构、税收结构和财政收入结构都出现了重大风险隐患。2013年全市公共财政预算收入225.3亿元，税收和非税收入占公共财政预算收入比重分别为73.2%和26.8%，其中税收收入164.9亿元，非税收入60.4亿元。上述数据显示，我市税收收入占公共财政预算收入比重较低，与全省平均水平（82%和18%）存在较大差距，财政收入结构有待改善。由此可见，未来中山必须从扶持工业入手，一方面，促进企业和产业集群做强做优，提升经济发展质量；另一方面，积极培植和涵养税源，提高税收收入占财政收入比重。做强工业是中山市经济保增长，促稳定的坚实基础。
    当前我市正处于产业转型升级、城镇转型升级和社会转型发展的综合转型发展阶段，而产业转型是综合转型的基础与动力。一方面，目前我市工业产业层次不高，传统产业比重较大，面临转型压力，过去出让的大量工业用地利用粗放，单位用地产出较低，甚至存在大量闲置，全市闲置用地和疑似闲置用地规模超10万亩。另一方面，我市对产业用地的科学配置保障能力较低，因规模限制、指标限制和规划打架等各种因素影响，导致大量的“三重项目”和新型产业难以找到合适的发展空间。传统产业急需转型升级，但不能仅靠自身创新和增资扩产，更需要引进龙头企业来带动产业整体转型；与此同时，大项目、大企业又无法顺利落地投资，两种情况形成互为制肘的恶性循环。主要表现在以下几方面：
    首先，全市土地一级市场的用地供应难以保障重点工业项目。我市多年毫无节制的土地供应，导致土地供应严重过度，可以说连孙子的土地都已经卖完了。现在不论是土规还是城规，国土资源部和住建部都是要求我市做“减量规划”，未来城镇建设用地规模和指标严重不足。土规2020年建设用地规模为81.3万亩，而根据全国第二次土地调查成果数据，2009年中山市辖区内建设用地总面积已达92.4万亩。二是土地分散，规模较小，形状不规则，区位较差的地块难以承载重大项目。目前市镇储备的土地普遍存在这种问题，难以作为重大项目的承接平台。
    其次，从现状来看，我市土地资源的用地结构很不合理。一是居住用地比重偏高，大量工业发展空间被置换。16个镇区居住用地总面积为218745亩，占城市建设用地的32%，人均居住用地为65.4平方米/人，指标远远高于国标上限要求（国家标准：人均23-36m2/人）。根据2000年至2013年的数据统计，我市通过工业用地转为其他用地性质的规模巨大，其中转为经营性房地产开发的规模达到5.5万亩，占房地产开发用地比重超过七成。由于大量工业地通过转功能的程序，直接进入房地产市场，严重影响我市制造业和房地产业两大产业的持续健康发展。二是公共服务设施用地比重偏低，工业园区服务配套水平难以跟上。16个镇区公共管理与公共服务设施用地总面积为27105亩，占城市建设用地的4.0%（国家标准5-8%），远低于国家标准。
    第三，工业用地分散，园区过多，工业用地投入产出效率不平衡且普遍低下。2012年我市工业用地亩均税收7.7万元，处于珠三角倒数第二。同时，我市25个镇区工业园区数量多，规模小，星星点灯，工业用地集约利用程度不高，资源共享和集聚功能被削弱。中山市工业用地分布呈现大分散、小集聚的特征。市域177平方公里工业用地在空间上划分为4242块，平均每块工业用地面积只有52.5亩，面积在150亩以下的工业地块占全部工业用地面积的54%。
    第四，促进工业发展的管理机制严重缺乏。一是缺乏高度集中的全市工业用地资源整合机制，虽然目前市政府已逐步重视这个问题，但整合力度远不能凑效。建议考虑渐进式行政区划调整。二是工业发展考核机制很不科学。很多项目基本上都不能达到准入门槛和规定的产出效率，甚至不能按期开工造成闲置，更有甚者，有些项目挂着招商名头进来，实际上是建厂房物业出租甚至出售。招商卖地后的批后监管和考评机制远不成熟。土地收储制度亟待建立。三是全市缺乏统一高效的招商机制。应整合全市招商资源，培育高水平高效率的招商团队，构建灵活有力的利益分成及奖励机制。
    建议：
    综上所述，我市必须高度重视优化土地资源的配置，必须将土地、财政等资源尽力向先进制造业倾斜，逐步改革完善相应的体制机制，才能从根本上破解工业发展转型乃至综合转型的难题。鉴于此，我们提出以下几点建议。
    一是加快制定向先进制造业倾斜的产业扶持政策。中山的城市性质与区域功能决定了先进制造业在我市产业结构中的中坚地位，没有发达的制造业，就不会有发达的现代服务业。对于我市来时，发达的制造业是现代服务业发展的前提和基础。因此，未来中山市的产业扶持政策应继续向工业倾斜，做大做强本市已有的重点企业、产业集群、潜力企业、潜力产业集群和新兴战略产业，重点培育一批有实力、有潜力、代表着先进生产力方向的产业或企业。同时，要以更优惠的政策、更灵活的措施和更贴心的服务来招引一批龙头企业、“三重”项目和新兴战略产业。
    二是要进一步强化增量用地的统筹能力，确保土地资源向重点项目集中。在土地增量空间十分有限的背景下，必须强化建设用地的市域统筹能力。从投资强度、产业强度、税收贡献、带动就业等方面制定针对工业项目的考评办法，推动土地资源向产出效益高、就业带动强、环境影响小的重点项目集中。要不断优化用地结构，确保增量用地中工业用地以及公共服务设施用地比重。控制居住用地的开发，强化产业园区的综合服务功能，为现有产业的生产规模、产品结构、服务平台进行再设计、再建设、再提升，实现产能、效益的裂变和倍增，提供足够的空间支撑。
    三是要推进存量用地整合，提高土地集约利用水平。首先要加强工业园区整合，强化存量用地的空间支撑，探索园区整合的实施机制与管理模式。其次是要鼓励现有工业用地和企业“零用地增长”增资扩产，提高土地产出效率。最后是要加快闲置用地处置，尽快建立土地收储制度，适时适量回收闲置土地，加大工业用地供应比重。
    四是要强化规划引导与管控，引领工业入园入区集聚发展。首先要高度统筹全市用地资源，尽力向工业用地倾斜，并优先向国家、省市级产业发展平台集中，打造引领新一轮产业升级转型的高端产业平台。其次结合总规调整和生态控制线划定工作，逐步实现“多规合一”，梳理众多散而小的工业园区，加大园区整合力度，提升工业园区规模与层次，完善综合服务水平，增强产业园区参与全球竞争的能力，打造中山产业园区品牌。
    五是要统筹全市招商资源，要“大协商，大招商，招大商”。鉴于我市目前招商资源过于分散，招商能力较弱，在与其他城市招商竞争中处于绝对下风地位。统筹全市招商资源与信息，制定招商选资项目PK机制，合理平衡各镇区招商利益分配，做好全市“大协商”，才能真正能够“大招商”，最终实现“招大商”的根本目标。
    六是要加强批后监管，尽快完善相关管理机制。一是加强项目准入管理，提高工业用地效率。严格执行中山市《产业结构调整指导目录（2013年版）》中投资强度、用水效率和用水总量等约束性指标，建议在“不同镇区不同投资强度”的基础上，根据产业类型的差异，制定更为细化的投资强度指引，并依据不同的产业类型制定产出效益的约束指标。二是要实行工业用地退出机制，强化项目批后监管机制。入园项目竣工验收后，应进行投资强度、投资内容、建设强度评估，项目投产后，对其产出水平进行评估，没有达标的项目应限期整改，限期整改不达标的项目，停止安排建设用地指标。
    综上所述，工业发展是保障中山城市稳定发展和促进经济增长的有力支撑，工业是我市的立市之本，强市之路，是现代服务业发展的基础条件。优化土地资源配置，改革和完善相关配套政策与体制机制，强化我市工业再造，引导产业转型升级，是推动我市经济新常态发展的必由之路。