一、现状概况

    党的十八大以来，以互联网为代表的信息技术，为社会、经济的发展带来了深刻变化，“互联网+”不仅成为中国经济提质增效和转型升级的“新引擎”，也成为政府提升城市管理水平的重要支撑。2015年12月时隔37年重启的中央城市工作会议指出：要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。因此，充分利用“互联网+”新模式加快城市管理基础信息库整合，既是政府城市管理决策的需要，也是政府回应社会诉求、提升服务水平的基础性工作。

    2015年，市行政服务中心正式对外办理业务，共集中了35个部门、600个行政审批和公共服务办理事项。借助行政服务中心平台，使我市的行政审批和服务效率得到了较大的提升，但在常规业务审批提速的同时，信息整合度不够、信息共享率不高等问题却成为阻碍审批进一步便民利民的主要矛盾之一。如近年来我市推动的“三规合一”规划，因土地权属边界信息不清而无法实现百分之百协调；闲置用地处理中因规划、国土等信息共享不够，使处置程序繁琐冗长，相关土地业主“投诉较多”；已出让土地信息不清而使规划成果“漏洞百出”；以及问题楼盘相关审批信息不明而使处置“举步维艰”等等。由于相关信息共享不够、资料信息不清、基础信息不齐以及审批信息不明等问题，已成为群众乃至部门办理相关业务的主要障碍之一，因此，建立统一的城市管理信息平台意义重大，需求迫切。

    二、问题分析

    （一）数据系统及标准规范不统一， 统筹力度不足

    尽管政府、企业和社会公众对公共信息的需求越来越迫切，但实际中，在“条块分割”的现行制度下，各部门过多关注了自身业务体系的建设，部门业务系统因行业特点而设，但部门间的信息共享和协作未受到应有重视，统筹力度明显不足。同时，因市级层面缺乏对信息的“顶层统筹设计”，而城市管理基础数据资源又具有内容多、涉及面广、格式多、关联复杂等特点，导致数据管理水平低下，数据标准规范不统一，又加大了信息统筹的难度。

    （二）各部门之间互联互通不足，信息共享程度较低

    业务系统更多面向部门自身的业务审批和管理，缺乏兼顾信息全局统筹和共享使用意识。长期以来，“纵强横弱”，部门间信息孤岛现象非常突出，无形中滋生了各部门信息资源“部门私有”的权属意识。同时在信息保密等规定的“放大”下部门不愿意公开和共享信息，导致部门之间数据共享程度越来越低。如在“三规合一”规划编制中，土地权属信息作为关键数据之一，却无法实现共享，使规划的预期目标大打折扣。

    （三）基础数据分散，利用效率低

    数据本身并不会自动变为高效能的生产要素，只有经过分析、挖掘和处理的数据才能充分释放其价值。目前，涉及城市管理的基础数据包括人口、土地、住房、设施以及社会经济等众多数据，而这些数据分散在不同部门，且大都以简单的图、表形式存在，由于各类数据尚未在统一平台上进行关联存储，导致各类数据无法进行叠加关联分析，使得数据利用率低，更无法成为政府决策的重要支撑。如闲置用地处理中缺乏土地出让用途、容积率以及片区规划变更节点等信息梳理、跟踪及研判，实际处置操作中“一刀切”地由土地业主全权承担举证责任，对此部分土地业主反响强烈，对政府的公信力有一定的影响。

    （四）政府决策缺乏足够的数据支撑

    随着政府治理能力的不断提升，政府决策模式已经由初级的内部集权型模式向公众参与型的现代模式转变，在决策过程中吸引公众参与、协商，合理吸纳公众意见已成为现代政策决策的重要标志之一。然而，在“互联网+”的大数据时代背景下，“养成用数据说话的习惯”尚未形成，各部门各自为政，不能做到数据互通有无和资源共享，形成了一个个隔绝的“数据孤岛”，阻断了政府决策过程中相关数据的共享和流通，导致政府决策科学化水平偏低。如由于土地权属、出让指标等数据不明，控规编制中缺少支撑和论证，大量出现工业用地控为商业及商住用途的情况，曾有一段时间，集中出现控规调回土地证用途的情况，使规划引领城市发展的功能大大弱化。

建议：

    （一）加强顶层设计，成立城市管理信息统筹领导小组

    城市管理基础信息涉及众多政府部门，为有效统筹信息资源，应适应时代需求更新观念，强化市级层面的统筹力度，在市层面建立强有力的机制，推动全市各部门、各镇区共同发力，才能构建高效的城市管理信息平台。因此，建议成立城市管理信息统筹领导小组，城建档案馆、国土、规划、住建、经信、发改、统计、公安、工商、税务、各镇区等相关职能部门作为成员单位，统筹信息平台建设工作。

    领导小组主要职责有：一是要加强顶层设计，充分利用“互联网+”新模式新思维，牵头制订我市城市管理信息数据管理平台的总标准和总框架，界定和分配信息数据管理平台的建立、更新、使用范围和权限；二是要督促各成员单位高标准高质量建立、梳理和完善各子系统数据库，并限期共享到市级平台；三是要确保市级平台数据库的稳定、安全运行，并定期对数据进行分析、整理、提炼，为政府决策提供权威、精准数据支撑。

    （二）先易后难，逐渐实现部门数据的整合和覆盖

    城市管理信息不仅应包括国土、规划、城建等信息的集合，其内在还应与经信、发改、统计、税务、工商、公安等人口分布、经济数据等信息不可分割、息息相关。为便于相关系统的建设，因遵循先易后难的原则，近期建议以“三规合一”数据库建立为契机，统筹整合国土资源、城乡规划、住房建设、城建档案馆等相关信息，建设城市管理信息查询平台，并以市审批办业务审批为依据，实现同步入库更新。远期进一步与公安、城管执法、工商、税务等信息实现无缝衔接。根据信息资源“生产—消费”模型，各个部门既是信息资源的生产者又是信息资源的消费者，因此，各部门需要及时将更新的业务信息同步到信息平台基础库系统，确保共享利用的信息资源准确有效以及数据整合的动态更新。

    （三）加强技术创新，探索信息资源全方位利用的新模式

    通过技术创新，近期对基础信息进行分类管理，按部门职能和权限分别授予更新、维护职能和查询权限，授权查询信息可作为相关部门审批依据的权限。远期以行政审批和群众需求为导向，立足我市实际，通过合理的数据使用授权，强化基础信息共享改革统筹和顶层设计，扩大信息资源的共享利用授权面，提高信息资源共享利用水平，促进信息资源的共享利用走向社会公众，探索一条社会基础信息资源为政府、企业、公民全方位数据利用服务的资源应用模式新道路。

    （四）强化分析提炼，为政府决策提供精准数据支撑

    以城市管理信息平台助推政府决策科学化。当前，由于政府决策、施策的事项纷繁复杂，各类矛盾交织、各种变量融合的情况比比皆是。缺乏数据支撑的决策特别是凭经验做出的决策，往往“顾此失彼”，科学性、前瞻性不够。政府应借助“互联网+”的大数据手段，利用数据关联分析、数学建模、虚拟仿真乃至人工智能等技术，在基于广泛、大量数据的基础上进行模块化分析和政策模拟，为决策提供更为系统、准确、科学的参考依据，为决策实施提供更为全面、可靠的实时跟踪，推动政府决策由过去的经验型、估计型向数据分析型转变，最终实现政府决策机制再造。