经过30多年的快速发展后，我国社会经济发展进入了“新常态”，受社会经济的直接影响，我国城市发展的方向从“量的增长”转变为“质的提升”。习近平总书记在中央城镇化会议上指出，“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”。

2010年，广东省在全国率先开展“三旧”改造工作，为进一步有效推进“三旧”改造，广东省于2016、2017年分别出台《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，《珠三角地区推进“三旧”改造中遇到的瓶颈问题及对策建议》，以求解决“三旧”改造工作中遇到的困境，并提出相关工作完善建议。由此可见，现阶段通过“三旧”改造实现城市更新和推动城市转型升级，具有十分良好的政策条件，为中山全面推进“三旧”改造工作带来重要的政策机遇。

一、中山市“三旧”改造实施的基本概况

中山市在“市管镇”的行政架构下，镇的“三旧”改造动力不足，镇的经济发展仍旧沿袭扩张发展惯性，自2010年开展“三旧”改造工作以来，改造实施率较低，但实施的改造项目对中山市的城市品质提升还是发挥了一定作用。

（一）“三旧”改造规模可观

据了解，中山市自2010年以来，标图建库宗地规模分别为2010年的5706宗，合计67.15平方公里；2015年的3034宗，合计50.04平方公里；2017年的3194宗，合计51.49平方公里。然而，由于2010年首次上报的部分“三旧”宗地未符合政策文件要求，被移除了一部分。因此，实际上自2010年以来，中山市“三旧”改造实施面积总计仅2.8平方公里，主要集中在主城区。主城区内可观的“三旧”改造规模，有效促进了主城区土地集约利用，为存量空间的再利用和保障后续发展用地的供给提供了新途径。

（二）有效提升城市功能

一部分“三旧”改造项目成为区域内新建地标式建筑，有效改善了城镇面貌。典型的旧城镇改造项目有石岐区的置贤大厦、峰华28广场、在建的小榄海港城项目等，这些金融商业性综合建筑大大提升了城市品质，完善城市功能。

（三）有效完善城市配套设施

通过拆旧建新，“三旧”改造项目为城市完善配套服务设施提供了支撑。通过对旧厂房和铁皮棚等临时建筑的改造，改造项目建成了多层工业厂房、商业配套设施或商业广场，如在建的万谷菜篮子广场等，为周边居民完善了商业配套设施，改善社区生活环境。

二、中山市“三旧”改造实施存在问题

（一）“三旧”宗地规模偏小

目前纳入全市“三旧”宗地共有3194宗，总用地规模51.49平方公里（即5149公顷），其中：规模1公顷（15亩）以下的宗地共2116宗，占66.2%，用地面积最小的宗地仅23㎡，10公顷或以上的宗地只有87宗，占总数的2.8%。项目宗地规模过小，分布零散，不易于形成规模化的、有序的城市更新。

中山市“三旧”标图建库宗地用地规模统计（至2016年底）

（二）缺乏上位统筹

中山市“三旧”宗地申报由地块业主向镇政府提出申请，再上报市“三旧办”确认，基本以市场驱动为主，导致单宗改造项目面积普遍偏小、零散，降低了“三旧”改造的社会效应和环境效益，也不利于城市更新的有序发展。

同时，中山市政府层面对“三旧”改造的总体统筹指导较少，自上而下的引导力不足，在土地资源回收、拆迁安置等问题上缺乏统筹安排。由于缺乏相应的土地政策配合，“三旧”用地缺乏整合，一些理应进行改造的地块因业主没有申请改造而没有进行更新改造，而政府招商引资进来项目也越来越因为缺乏可用土地而难以落地。

（三）改造类型单一、公服设施配套效果不佳

2010年以来，我市出台了多个“三旧”文件，力求通过容积率奖励、转功能费用返还、面积奖励、审批绿色通道等办法鼓励“三旧”项目推进。然而，扶持政策偏向商业和商住房地产开发项目倾斜，缺乏对“工改工”项目的支持，导致实体经济型改造的积极性不高。

同时，改造项目类型较单一，主要是商业、商住项目。2010版“三旧”规划里面提到“增加配套设施是‘三旧’改造的主要任务之一”，《实施细则》中也提出“实施‘三旧’应遵循预留足够的公共用地及空间（预留比例不少于1/2）的原则，但这些政策要求过于苛刻，一定程度上难以实现。 

（四）部门联合办公机制不健全，申报程序繁杂

2010年以来，中山市“三旧”改造实施面积总计275.47公顷，开工项目占地面积仅占总体“三旧”宗地面积的5%左右，实施率低。据了解，导致实施率低的一个因素是审批过程繁杂。在“三旧”改造项目实际操作中，“三旧”项目需经过“入库”、“认定”、“方案审查”、“报建”等前期程序方可施工，然而这些程序中涉及的部门较多，以及审查的资料互有交叉和重复。而且，由于“三旧办”的联合办公机制不健全，“三旧办”收到申报材料后，需递交到各部门的相关科室进行审批工作，导致“三旧”项目的审批流程和时间比一般项目的流程更多，时间更长，对改造方而言，延长了审批时间相当于提高了成本，大大削弱了业主改造的动力。

建议：

从广州、佛山、东莞等多个珠三角城市的城市更新经验可以看出，三旧改造的顺利实施有赖于以单元或片区为单位的连片改造策略。在片区的统筹之下，推进“三旧”成片连片更新，有利于在更大的空间范围平衡基础设施建设需求，实现项目所在区域的城市功能、空间品质的整体提升；而且通过片区搭建协商平台，在片区策划的前期研究、编制、审批等工作节点，综合镇/区政府，发改、国土、规划、住建等职能部门的意见，研究论证，形成共识。

这正是过去多年中山市推动“三旧”改造实施工作过程中所欠缺或做得不足的。因此，建议以片区为改造单元，推动中山市“三旧”改造实施连片改造，以加快“三旧”改造步伐，实现城市转型升级和扩容提质。为推动实施连片改造为方式的的城市更新工作，建议政府从以下几方面入手，加快中山市城市更新步伐。

（一）明确以政府为划定主体的“三旧”改造片区

以政府为主导划定城市“三旧”改造片区，替代零散的自下而上的项目申报入库机制。政府应成为确定“三旧”改造项目的主体，明确“三旧”连片改造的规模要求，根据区域内的城市空间品质和资源的现状情况，划定成规模的“三旧”改造片区，实现“三旧”改造的连片开发。其中，应重点考虑成片旧工业区，旧城片区，和零散改造片区，并对改造片区的土地征收、安置方案、规划设计、实施计划等工作进行统筹安排。

（二）制定以片区为抓手的“三旧”改造规划

以片区单元的规划编制、审批为抓手，替代以零散小范围为主的“三旧”项目改造方案。“三旧”改造片区规划，应就项目及所在片区在功能定位、用地布局、开发建设指标、公共服务设施布局等方面进行规划研究。首先，通过城市设计，解决改造片区的形态和空间品质问题；其次，在控制性详细规划的框架下确定“三旧”改造范围的用地规模、公共设施建设项目等问题，通过合宜的方案比较、利益相关者协商、公共参与等程序，寻求多方认可的实施方案；最后，明确建设主体、投资预算、实施计划等，以加强更新项目的可实施性和可操作性；并使片区策划规划、审议和审批成为一个决策平台，协调镇区政府、职能部门、更新主体、公众的诉求，贯彻政府意图、维护公共利益。

（三）建立以统筹协调为形式的“三旧”改造机制

以跨部门、跨单位的统筹协调机制，替代以单个专职部门为主体的“三旧”改造项目审查审批。当前，中山市“三旧”工作专职部门为市国土局的“三旧办”，城市更新是未来城市转型发展、结构调整的重大战略举措，为强化全市城市“三旧”改造的工作力度，建议构建专门的多部门协作统筹协调联席会议，对该项工作进行全面统筹，作为中山市“三旧”改造相关工作的最高决策平台，用于统筹决策城市更新过程中的各项难题，并对城市更新工作的重大政策文件、规划、项目、难点进行审议和决策。

（四）统筹兼顾参与改造各方利益，形成利益共享格局

合理确定地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的土地收益分配。在存量土地再开发中，政府依法收回国有土地使用权后或者征收集体建设用地进行经营性开发的，国有土地使用权通过招标拍卖挂牌出让，土地出让收益在扣除收回或征收土地补偿等费用后，可按一定比例返还给被改造地块的原使用者或原组织，专项用于支持其发展。政府通过返还一定比例的土地出让纯收益，形成了利益共享格局，可以激励土地使用者积极参与土地再开发，使低效利用的土地价值提升，政府也可获得更长远的收益。