生活垃圾处理是城市管理的重要内容之一。近年来，随着城市化进程的加快，城市规模迅速扩大，城市生活垃圾量持续增长，包括中山市在内的多数城市的垃圾处理形势极其严峻。“垃圾围城”已不再是科幻影片中的“桥段”，而是城市发展中必须面对的“危机”，传统管理思路和方式已远远不能满足社会发展的需要。如何提高城市生活垃圾处理能力，实现减量化、资源化和无害化处理，改善城市人居环境，促进城市可持续发展，已成为多数城市管理者必须破解的课题。

一、现状及问题

（一）生活垃圾产生量大、增长速度较快

近年来，我市生活垃圾产生量增长较快。数据显示，2010年，全市生活垃圾日产生量为3877吨，至2016年底，我市生活垃圾日产生量达5300吨，即从“十二五”初至2016年底7年间，全市生活垃圾产生量增长了1423吨/日，增幅高达36.7%。

（二）垃圾源头分类做的不细、水平不高

从生活垃圾组成分析，我市厨余垃圾占比最高，超过总量的一半达51%；塑料垃圾约占16.02%，分列三、四位的为纸类占9.95% 、皮革橡胶类占9.16%，其它如纺织物类、木竹、金属等总占比为13.87%。从能否回收角度分析，可回收垃圾（含塑料、皮革橡胶、纸类、木竹、金属）等占比近24%，即厨余垃圾和可回收垃圾占比高达75%。理论上，若源头分类系统足够完善的话，可以对近四分之三的生活垃圾进行截流处置。目前，我市生活垃圾分类工作刚刚处于起步阶段，垃圾分类制度不健全、体系不完善，特别是垃圾源头分类工作做得不细、水平不高，生活垃圾基本全部混合进入环卫清运系统，对垃圾终端处理提出了较大的挑战。

表1 中山市生活垃圾的组成成分

（三）垃圾处理能力不足、缺口较大

长期以来，为实现生活垃圾的无害化处理，我市确立了以焚烧发电为主，卫生填埋及其他方式为辅的垃圾综合处理原则。按此原则规划，我市已建成三个组团式垃圾综合处理基地，分别为中心组团垃圾综合处理基地、北部组团垃圾综合处理基地和南部组团垃圾综合处理基地。

目前，三大基地生活垃圾无害化处理总量为3060吨/日，处理量仅占总产生量的57.8%，处理能力缺口较大，日均缺口约2240吨。其中中心组团基地垃圾处理量为1050吨/日，垃圾产生量约为1750吨/日，缺口约700吨/日；北部组团基地垃圾处理量为970吨/日，垃圾产生量约为2150吨/日，缺口约1180吨/日；南部组团基地垃圾处理量为1040吨/日，产生垃圾量约为1400吨/日，缺口约360吨/日。可见，北部组团和中心组团的缺口较大。

二、原因分析

目前，我市垃圾管理并不是一个全流程的管理，对垃圾生产环节重视不够，没有真正从源头上做到减量和分流，为后续的处理增加了难度，也增大了终端处理的压力。具体原因有：

（一）政府管理部门多，缺位现象明显

一是多头管理权责不清。生活垃圾处理从源头收集，到垃圾中转站，再到末端垃圾处理厂，涉及城管、环保、国资、发改、市政、城建等多个行政主管部门，以及政府宣传等支撑性部门，在垃圾处理链条中，单个行政部门只是负责其中某个环节，而且一些部门间的职责并没有划分明确，管理部门多，协调难度大，因而出现了执行局面混乱、相互踢皮球的现象。例如，对于可回收物，我们需要融合废品回收再利用系统和环卫系统，但由于属于商务部门的资源回收和属于城管部门的环卫系统分别隶属不同的部门分管，两个部门都有自己的着眼点和出发点，工作协调性不足。

二是职能缺位制度不完善。从政府职能上看，生活垃圾社会公益属性很强，政府在这方面属于第一责任人，但是在实际工作中，政府职能出现缺位，相关的机制和法律法规建设未与时俱进。例如，在制定生活垃圾管理办法、垃圾收集运输标准及规范方面，出台强制分类回收法规、动员各方力量进行分类宣传、引导、监督方面，在资源回收网络和环卫清运网如何整合方面，在低值可回收物下游链条布局方面，在垃圾分类标准制定等方面，政府职能经常缺位，且政策支持不够。比如低值可回收物的回收处理，如果没有适当的政策支持，仅靠市场价值规律难以驱动，目前我市没有相关支持政策。在用地方面，我市亦没有对再生资源回收站(点)的设置给予用地规划政策的支持，导致回收网点经营难度较大。

（二）垃圾产生环节管理不善

一是源头减量推行不力。现阶段我市垃圾源头减量主要体现在垃圾分类的口头和海报宣传以及简单地设立了垃圾分类箱，没有真正实行垃圾分类的系统化管理，以至于我市推行垃圾分类近十多年仍踏步不前。缺乏明确指引、激励及奖惩机制，大部分居民虽知道垃圾分类的概念，但真正能养成垃圾分类习惯的居民少之又少。同时由于对环卫作业企业标准不高，未制定垃圾收集运输标准及规范，入行企业门槛低；要求不严，不仅使得在垃圾运输过程中经常出现设施密封效果差，垃圾渗滤液跑、冒、滴、漏等问题，也往往在收运环节实行“一车拉”、“一锅搅”，将部分居民自觉投放到垃圾分类箱的垃圾，又进行了混合运输，分类的实效推进非常不理想。

二是垃圾分流不足。目前我市大部分镇区按照人口口径计算，生活垃圾量远少于现有的垃圾量，究其原因主要是由于缺乏有效的监督体系，由于监督力度不足，致使偷倒、乱倒建筑垃圾、装修垃圾、园林绿化垃圾和生产边角料、尾料、辅料等进入了生活垃圾系统，导致增加大量“生活垃圾”。

（三）末端处理方式单一且新增设施落地难

目前，我市生活垃圾末端的无害化处理设施只有焚烧厂和填埋，而大部分的再生资源企业只回收高价值的传统回收品，对于低价值的可回收物没有企业愿意收集。这使得前端分离出来的低价值可回收物暂时没有找到出路，只能又回到焚烧处理一条路，这直接影响了垃圾无害化处理能力的提升。再加之由于缺乏正确的知识和信息不对称，对项目狭隘的观点和情绪化评价，以及不信任政府和项目运营方等“邻避”效应的存在，使新增处理设施建设项目落地非常难，垃圾焚烧发电项目往往陷入“一建就反对、一反对就叫停”的困境。

（四）宣传方式针对性不强、居民主动分类意识不强

垃圾分类是一次生活习惯的改变，由于宣传方式比较单一，针对性不强，效果有限。目前宣传层面主要在社区，依托社工、物业、社会组织、党员志愿者等开展，高层次、大范围的宣传有限，主流媒体支持力度仍然不足。宣传范围的局限性和手段单一性导致垃圾分类氛围不够浓厚。同时激励考核机制不够健全。居民虽然主观上比较支持，但实际参与力度不足，垃圾分类多靠居民自觉，缺乏有效约束，没有完善激励手段，能够长期坚持规范分类的居民比例很低，总体分类效果不够理想。

此外，配套基础设施不完善也是导致分类效果不理想的原因之一。如目前我市尚未出台厨余垃圾管理办法，未有建设厨余垃圾处理终端设施，居民厨余垃圾仍混入生活垃圾中，饭堂、餐厅等厨余垃圾未能进行统一收集、运输、处理。

建议： 

随着我市社会经济的快速发展，生活垃圾产生量增长较快，提高垃圾无害化处理面临着越来越大的困境和挑战。垃圾既有污染属性，也有资源属性。只有充分利用其“资源”属性，才能真正实现减量化的目标，为提升处理能力奠定坚实的基础。为此，有以下几方面建议：

（一）推行垃圾源头减量化

目前，我市垃圾增长速度较快，仅通过提升末端的处理能力非长久之计，必须加强从源头上分流和减量。

一是实行垃圾分流。建议根据我市现状编制垃圾处理专项规划，统筹生活垃圾、园林垃圾、建筑（装修）垃圾、大件垃圾、危险废弃物、电子垃圾、城市污泥、医疗垃圾及病死畜禽等城市固体废弃物的分类管理和协同处理，制定分类实施方案及处理指引，完善分类收运体系，规划建设分类处理设施，促进生活垃圾分流减量。

二是制定生活垃圾分类标准和指引。借鉴浙江经验，按照先简后繁、先易后难的思路，将生活垃圾分为厨余、可回收物、有害垃圾及其他垃圾四项，用简明扼要的文字和图案标明，让公众一目了然。

三是实行垃圾全过程管理。加强对生产、流通、消费全过程产生的废弃物进行管理，倡导绿色消费，控制垃圾增量。通过制定相关的绿色包装标准，规范企业产品的包装和设计，避免过度包装，同时督促企业落实国家强制回收目录中产品和包装物的回收制度，如对快递企业包装物进行回收。再如推行净菜进城上市，在果蔬批发市场、集贸市场同步配置果蔬菜皮就地处理设施，实现就地处理，减少生活垃圾源头产生量。

（二）加强舆论宣传的针对性

充分发挥新闻媒体的舆论引导作用，吸取经验，做好宣传的针对性，形成有利于推进强制分类工作的舆论氛围。一是要求市民坚持正确的投放。二是倡导正确的消费模式，引导市民追求简约生活、拒绝浪费，积极使用再生资源产品，减少生活垃圾的产生。三是提升居民的环保意识和责任意识，树立垃圾分类是现代社会公民的基本责任和义务的观念。

（三）加强全流程的基础设施配置

垃圾分类只有在符合环境保护标准和产品质量要求的前提下得到利用，才算真正实现了减量回收。因此，分类处理系统各个环节必须配套衔接，高效顺畅。一是应加强产生、收集、运输、处理全流程的设施配置和建设，建立利用末端处理方式指导或倒逼前端设施建设的机制，如建立建筑垃圾（装修垃圾）处置场、一般工业垃圾处置场，厨余垃圾处置场等，提升现有垃圾处理的能力。二是加强监督考核。建立生活垃圾分类及减量督导制度和考核机制，将生活垃圾管理纳入市委市政府重点督办和城市管理专项目标考核内容。三是结合文明城市创建，将垃圾分类纳入考核机制。按照国家省相关文件精神，机关和事业单位、学校带头，首先开展垃圾分类，并将其纳入考核，广泛引入社会参与和监督，做好优秀分类经验的交流与推广，对拒不执行垃圾分类的反面典型予以曝光。

（四）强化组织领导，完善相关制度

一是建议成立市级领导小组统筹全市生活垃圾治理工作，每年向各镇区、各部门分解落实目标任务，加强监督检查和任务督办，确保工作落到实处。各镇区应成立相应的领导小组，具体实施辖区垃圾分类减量工作，并建立完善联络员和信息报送工作制度。二是完善相关规章制度。制定生活垃圾管理实施办法以及相关垃圾分类分流的实施细则，为垃圾管理工作提供强有力的法制保障。强化经费支撑和奖罚制度建设。根据垃圾分类减量资金需求，合理安排年度资金预算，及时拨付相应资金，保障垃圾治理工作顺利进行。设立生活垃圾分类减量专项激励经费，用于对分类减量成效显著的社区、单位及市民进行激励；相关部门应制定出台低价值废品回收利用、建筑（装修）垃圾资源化利用财政补贴政策，鼓励低价值废品的回收利用。借鉴广州市的成功经验，建议政府采用购买服务、PPP等形式，充分吸收社会力量参与垃圾分类收运、处置和运营服务。此外，研究建立分类奖励和处罚机制，制定实施细则和相关制度，并推行“污染者付费”原则。如苏州市通过环境补偿制度、分类奖励制度、年度减量奖励、政府绿色采购、源头减量等措施来提高市民开展垃圾分类的积极性。上海市以“绿色账户”为载体，以互联网+的形式推进垃圾分类正向激励机制鼓励和引导市民正确履行垃圾分类管理法规。

提升生活垃圾处理能力，做好垃圾分类是一项功在当代，利在千秋的工程，我们相信只要人人都养成垃圾分类的习惯，在生活中意识到节约资源的重要性，就一定能为我市绿水青山的环保大业做出积极的贡献。